0538-6266369
土地資源之困如何解？
發布時間：2023/2/18
游覽量877
| 土地資源之困如何解 | |
|
| |
| 發布時間： 2010-5-11 14:36:21 瀏覽次數： 249 | |
|
內容介紹>>
胡傳景
為減少金融危機對經濟發展帶來的負面影響，我國在兩年內新增加4萬億投資，以拉動內需，促進經濟增長。4萬億投資加上其帶動的相關投資無一不需要土地資源來保證項目落地。
有數據顯示，4萬億投資需新增建設用地120萬畝，相當于4個中等用地省份1年的用地量總和。打破土地資源瓶頸，提高土地資源對經濟社會發展的保障能力至關重要。
根據全國土地利用變更調查統計，從總量上看，截至2008年10月31日，全國耕地為12171.6萬公頃（18.2574億畝），園地為1180萬公頃（1.77億畝），林地為23606.67萬公頃（35.41億畝），牧草地為26180萬公頃（39.27億畝），其他農用地為 2546.67萬公頃（3.82億畝），居民點及獨立工礦用地為 2693.33萬公頃（4.04億畝），交通運輸用地為246.67萬公頃（0.37億畝），水利設施用地為366.67萬公頃（0.55億畝），其余為未利用地。與2007年相比，耕地面積凈減少29萬畝，其中，建設占用287.4萬畝；災毀耕地37.2萬畝；生態退耕11.4萬畝；因農業結構調整減少耕地37.4萬畝，以上四項共減少耕地373.4萬畝。同期土地整理復墾開發補充耕地344.4萬畝。
由此可見，耕地凈減少速度雖然明顯下降，但是建設占用耕地的數量還比較大，隨著擴大內需項目的落地以及可開墾成耕地的后備資源數量的減少，耕地占補平衡的壓力會越來越大。
四大問題帶來土地資源缺口
筆者在調查中發現，不合理利用土地現象相當普遍，主要表現在四個方面：
一、地方中央博弈，違規超常發展
耕地變為建設用地后，很難再恢復成耕地，在違法用地事實發生后，中央政府一般只能責令地方補辦手續，于是就出現了地方政府不斷違規，中央政府不斷糾正的現象，在這種“有錯就改，改完再犯”的博弈中，一些步子較大的地方，迅速實現了“違規發展”。而農村耕地被大量征用以及由此產生的大批失地農民等問題，卻成為不爭的事實。特別是濫建開發區，招商引資壓倒一切的政績沖動，已經成為破壞耕地的第一兇手。一些地方不但市、縣有開發區或園區，而且鄉鎮、甚至村屯也劃出一塊土地來搞個什么“區”。
二、城鄉建設用地缺乏統籌，農村建設用地規模不減反增
一般來說，隨著農村人口的城鎮化，布局零散，占地較大的農村居民點必然成為土地整理的對象，這部分土地經過整理既可轉化為農地，也可以作為農村城鎮化建設折抵指標，這樣就大大減少了建設占用耕地的數量，并在一定程度上補充了耕地總量，從而有利于實現土地集約利用。但是由于農村人口向城鎮流動過程中存在“兩棲”用地現象，即部分農民進入城市需要增加城鎮用地，但又不退出農村宅基地，這就造成了在城市和農村同時需要建設用地的現象，增加了建設用地供應的壓力。從農村建設看，農村建設用地并沒有隨著城鎮化進程的加快而隨之減少，相反還出現了迅速增加的趨勢。
三、農村土地流轉，違法隱患上升
《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。這極大地激發了各地的改革熱情，土地流轉加快，各種探索踴躍，但不可否認，一些地方有借土地流轉之名，行違法用地之實的沖動，最明顯的就是“以租代征”現象。一些地方興建工廠，大量租用耕地，使得這些土地名義上仍屬于耕地，但實際上根本無法用于糧食生產。這個問題已經威脅到18億畝耕地紅線，所以積極穩妥推進農村土地管理制度改革的任務相當繁重，如果各地在保增長過程中再發生類似現象，中國的糧食安全問題將非常嚴峻。
四、稅費管理缺陷，刺激土地占用
目前的稅收管理體制存在一些弊端，土地使用者在獲得土地使用權時，一次繳清稅費后，在使用期內再也沒有負擔。其弊端是多方面的，一方面，因為無后顧之憂，刺激土地使用權獲得者盡可能獲得更多數量的土地以期待增值，有購買土地的沖動；另一方面，為了從土地上得到更多的“城市建設資金”，它促使地方政府盡可能多的出售土地以增加財政收入，有出售土地的需要。在供需兩個方面共同作用下，土地年度計劃被突破成為必然。
多措并舉，解土地資源之困
一、科學規劃，集約節約用地
科學規劃是土地資源合理利用的前提，嚴格執行各級土地利用總體規劃，控制城鎮建設用地總規模。在用地規模總量，用地結構和用地時序安排上與土地利用總體規劃相銜接，在編制城鎮建設規劃時，要科學預測城市用地規模，并保持用地期限和用地規模與土地利用總體規劃相銜接。要加強小城鎮規劃，小城鎮發展應與現有布局為基礎，重點發展縣城和規模較大的建制鎮，避免“遍地開花”。
二、加強村莊整治，盤活存量土地
以土地利用總體規劃為依托，以“整治‘空心村’，撤并自然村，建設中心村，節約用地，不占或少占耕地”為準則，科學制定農村居民點整治規劃。為了調動廣大農民參與村莊整治的積極性，村莊整治與社會主義新農村建設緊密結合，以改善村民居住條件及生活環境為工作的出發點和落腳點。因地制宜、充分挖掘現有村莊土地利用潛力，通過復墾置換、盤活存量和統一整治來改變農村環境面貌，從而達到節約集約用地、增加耕地的目的。
通過建設用地復墾置換，將廣泛散布于鄉村的宅基地、零星工礦、窯場、墳地等各類低效利用或荒廢的建設用地，退建于田，還土于農，鼓勵農民“棄宅進鎮入城”，引導農民向城鎮周邊集聚、向新農村集聚、向村莊整治點集聚。對整理出來的建設用地指標，在適當留出一定的指標賦予農民自主開發的權力后，全部用于實施城鄉用地增減掛鉤政策。這樣不僅調動了當地農民參與村莊整治的積極性，而且也調動了地方政府實施農村居民點整理的動力。
在村莊環境整治中，注重盤活存量土地，建新與拆舊相結合，舊村改造用地以拆舊房、拆違房、拆空房、拆廢舊場所和整合空閑地、老宅基地為主，努力做到不占或盡量少占耕地。將工業用地統一集中到工業園區，杜絕“村村點火、鎮鎮冒煙”的現象，這樣既有利于節約用地，又有利于“工業三廢”的集中統一治理。
三、完善流轉機制，統籌城鄉發展
依托縣、鄉（鎮）兩級部門，建立農地經營公司，規范土地流轉。農戶在自愿的基礎上，將自己的土地經營權“轉入”公司，并簽訂由縣級土地管理部門統一印制的《土地流轉租賃合同》，明確流轉形式，流轉期限及當事人雙方的權利和義務。當土地流轉合同到期后，農戶可以選擇繼續將土地交給公司經營，也可以選擇將土地“轉出”，自己進行生產種植。這樣既解決了進城務工農民的后顧之憂，也有利于發展適度規模經營、推進城市化進程
同時，對遷入城鎮并有穩定職業的農民自愿放棄承包地和宅基地的，由村集體經濟組織依法收回并組織重新發包和復墾，在農戶交回土地承包權證書和宅基地使用權證書時，應給予一定補償或獎勵，并享受與當地城鎮居民同等的待遇和相應社會保障。這樣不僅解決了農業規模化生產問題，而且為城市發展騰出了空間，節約集約利用了土地，同時為農民進城創業提供了第一桶金。
四、開征年增值稅，改革征地制度
進一步調整和完善相關稅制，加大對建設用地取得和保有環節的稅收調節力度。對不動產收取年增值稅。利用經濟杠桿約束用地單位多占地、占好地的現象，促進用地單位集約用地，緩解目前各地普遍存在的建設用地指標吃緊的狀況。對不動產收取年增值稅，改變了目前地方政府收入主要來源于工商業稅收的現狀，使地方政府能夠從土地交易和級差收益的上漲中獲得長期穩定的收入，必將改變地方政府大量賣地的短期行為。
由于現行的土地征用制度，農民補償安置與土地出讓都是由政府單方面直接操辦，沒有給農民發表意見的機會，這就不可避免地使地方政府大量賣地，降低農民補償安置標準，從而達到“以地生財”的目的。改革現行的土地征用制度，使地方政府不再直接介入土地買賣，而是作為第三者負責制定和維持土地交易規則，由被征地農民代表和開發商直接談判和交易，土地出售權最終掌握在農民手中，地方政府依法課稅。從而杜絕地方政府與民爭利，破除地方政府“土地財政”，讓地方政府重新回到“守夜人”的角色中來。
五、中央用地預支，地方建設“挖潛”
根據測算，要將國家新增4萬億投資落地，兩年內需要新增建設用地120萬畝，其中需要耕地60萬畝。而全國規劃到2010年可占用耕地指標已經只剩下400萬畝，用地存在很大缺口。為了彌補這個缺口，緩解用地緊張局面，可以考慮將4萬億投資所需的土地要納入2006年至2020年全國土地利用總體規劃中，并且將十二五計劃當中2010～2012年的部分指標提前預支。
各地政府普遍都存在用地緊張的問題，擴增量已經非常有限，更多地要依靠擠存量，國家每年下達給各地的新增建設用地指標相對各地的用地需求來說均存在很大的缺口。以廣東為例，據預測，未來15年廣東省每年約需40萬畝建設用地，而最近國務院通過的《全國土地利用總體規劃綱要》中，國家下達給廣東省的新增建設用地指標平均每年僅有29萬畝，每年缺口約11萬畝。同時，廣東全省人均耕地只有0.45畝，遠遠低于聯合國糧農組織規定的人均耕地0.8畝的警戒線，耕地保護任務和耕地占補平衡極為艱巨。為此，各地必須依靠存量用地挖潛上來滿足當地經濟建設，徹底清查閑置低效用地，扎實推進城鄉用地增減掛鉤工作，促進土地節約集約利用。
六、加強監管，嚴格執行土地政策
對新增建設用地采取事前、事中、事后全方位的監管制度。建立土地利用時時監測系統，將衛星遙感數據和各地上報的用地材料結合起來，徹底將違法用地行為鏟除；對手續合法的項目用地，檢查是否按照國家規定用地目錄正常供應出去，是否正常使用，并向當地土地督察局上報項目用地備案；對合法供應的土地要督促用地單位盡早開工建設，對土地閑置要嚴格按照法律規定進行處理。
“根據各地區土地資源條件、利用現狀和潛力，實行差別化的區域土地利用政策”。落實新修訂的禁止類和限制類項目用地的規定，特別要禁止別墅類房地產開發、高爾夫球場、黨政機關和國有企事業單位新建培訓中心等項目用地。嚴格執行國家產業政策和供地政策，堅持有保有壓的原則控制新增建設用地。
建立完善節約集約用地的標準體系，加強建設用地供應管理，加強對土地利用強度、投資強度和土地價格指標的控制，認真落實土地管理調控政策，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。
七、補辦用地手續，懲治違規之吏
杜絕違法用地，實現土地資源集約節約利用，必須要有鐵的手腕，對觸犯紅線的人不能手軟，不能以“違法用地是為了發展經濟，有關責任人的出發點是好的”為借口，對相關責任人的處罰不嚴格。《土地管理法》第七十六條規定，對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時，2008年6月1日起施行的《違反土地管理規定行為處分辦法》（國務院第15號令）也明確規定，對違法用地超過規定比例的地方政府領導進行問責。
依法對違法違規用地行為處理后，對確需補辦用地手續的建設項目，必須附具對違法違規案件和有關責任人的處理意見及落實情況，新增建設用地土地有償使用費、征地補償安置費及耕地開墾費按違法用地期間最高標準支付和繳納。讓違法用地單位不僅在經濟上承擔嚴重后果，而且有關責任人也要受到黨紀國法的制裁。總之，既處理事又處理人，才能防止因處罰不力而造成違法用地有禁不止。 |
Copyright ? 2023-2024 山東安誠信土地房地產資產評估有限公司 地址：山東省泰安市東岳大街100號奧來新天第商務樓A座1407號 技術支持： 諾盾網絡